[中国证券报]重庆率先实施PPP投融资模式改革

8月7日，以一批PPP（公私合作伙伴关系）战略合作项目的集中签约为标志，重庆市在全国省级地方政府中率先将PPP投融资模式改革推进到实施阶段。此次集中签约项目涉及交通设施、市政基础设施、土地整治等共10个项目，资产总额达1000亿元。

积极推进 把握五条原则

重庆市市长黄奇帆在签约仪式上表示，PPP改革对经济发展至少有五个方面好处。一是由于社会资本进入，会使城市基础设施、公共设施投资加快。二是这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。三是由于市场起作用，社会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。四是扩大外资、民营企业、社会资本活动范围，推动国有企业进入混合所有制，进行体制改造。五是可使政府财政资金用于最需要政府出钱的服务领域，改善公共服务。

黄奇帆认为，推进PPP，要把握五个原则。一要利益共享。所有PPP项目都要保证政府公共服务部门、民营企业以及社会投资者利益共享。二要风险共担。一旦有风险，大家一起承担。三要公共利益最大化。因为PPP项目都是社会公共服务项目，投资结果是为社会服务的，当然要体现社会效益。要以社会效益、对老百姓的惠民工程作为我们考核的一个基础。四要兼顾社会效益和经济效益。如果光有社会效益，没有经济效益，那民营资本、社会资本、外资投资也无法介入，所以要有一定的效益保障。五是应该有盈利，但不应该有暴利。PPP领域投资，一般是能有比较稳定的回收效益，它和高科技、风险投资、房地产领域投资、一般竞争领域投资不同，竞争领域投资可能有失败，但也可能有较高利润，甚至有的项目还会有暴利。PPP领域应该有盈利，但不应该有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。

如何实现上述五个原则？黄奇帆提出，在讨论具体的PPP项目时，还应该满足五个前提。一是市场放开。如果这个项目已经到了比较成熟的充分市场化阶段，那么完全可以政府别管，放手给市场。比如说像高速公路，基本上每公里五毛钱，不管沿海还是内陆还是国外，高速公路投资收费标准有一个基本的惯例，按照这个标准，高速公路投资总是20年、25年有基本回报。所以市场比较成熟，当然应该放开。二是价格调整。收费达不到完全市场化要求，但具备价格调整空间的公共服务项目，可以逐步地调整价格。三是公共购买。对价格不能一步到位的公共服务项目，可通过政府公共采购的方式。四是资源配置。对一些投资量大而收益很低甚至免费的公共项目，政府需要“堤内损失堤外补”，进行资源配置或财政补贴。比如地铁，纽约是1.6美元一张票，相当于人民10块，10块钱一张票当然可以市场化，有企业来投资平衡。

也可以学习香港地铁的办法，定价定在7港币，相当于5块多人民币，平衡了运行成本，折旧成本，各种资金利息成本，还能有一定盈利，所以香港地铁是个上市公司，它投资200公里，需要2000多亿港币，资本怎么收回？要钱没有，给资源一块，就是每个地铁上的加盖物业，把2000亿的投资平衡掉。用物价补贴平衡不了这个巨大投资，就用资源平衡。五是确定合理收益上下限。有些项目本身有巨大效益，搞PPP不是为了投资回报的问题，而是为改善资金流转状况的问题。要使投资者“有一定收益没有暴利”，就要采取某些限制手段。比如土地一级开发，不能花100亿开发土地，完了卖500亿，这400亿就归开发者。这400亿是公共财政，是土地批租收入，是为社会各种投资服务的，这时候就要有个约束，就是投资回报的一个约束性的平衡。总的意思，就是PPP发展中，把这五件事，市场化的归市场，局部市场化的逐渐定价到市场化；一个阶段到不了市场化发现价格状态的，就需要政府采购的方式，政府购买服务的方式来平衡；有巨大的缺口，要用有价值资源来平衡；最后就是有一定约束性的回报功能。这五种方法是我们各类PPP都可能碰上的，有的项目碰上一两个条件，有的项目碰上另外两个边界条件，总之一对一的谈判，这个谈判就是围绕这五件事把它给搞清楚。

规避风险 做好“五个防范”

黄奇帆说，在千变万化的PPP项目实施过程中，还要做好“五个防范”：一是防范挂羊头卖狗肉，形似神不似。名为PPP，其实是一种变相的高利贷，是债转股。这种债还是一种刚性兑付的债，收益率比正常的银行贷款利息高几个百分点，政府全部风险兜底。这是不合适的，要避免的。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相的高息债。二是防范社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费、高收费。PPP项目都是重大基础设施，谁搞了都很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效益，变相提高物价。三是防范在不同区县、不同地区的同一项目，因标准不统一，导致价格、收费混乱。四是防范由于操作不阳光、不透明，导致灰色交易发生。五是防范出现“烂尾项目”。政府搞项目，也会遇上经济危机时候的冲击，企业也会有这种情况。如果企业遇上财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，不能说是私人老板干的，我们政府从此不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最后影响的是社会效果。

黄奇帆介绍，这次签约的项目有几个特点：一是体量大。虽然只有十个项目，但资产规模上千亿。二是它既有存量，又有增量。这批项目里边，有重庆过去几年已经建成的基础设施，比如高速公路或者一些公共服务项目，本来在重庆市国有独资的资产账目表上，把这个资本股本转让打包，转给社会投资者。也有增量，新搞的几条到郊区的轨道，或者一些垃圾焚烧场，这些新的项目也同样用PPP的方式发包。三是涉及面比较宽。有高速公路，有地铁，有郊区的城际铁路，有污水、自来水，有垃圾焚烧，也有港口等各种类型的项目。四是社会投资者的来源比较广泛。有外资，比如说香港地铁这次来参与了，也有中法水务、苏伊士水务，就是外资；也有央企，比如中电建路桥集团、国家交通投资集团、中铁建；也有重庆的民企。